Federalism

연방제도

• Written constitution.
• Noncentralization.
• Areal division of power.
• Elements maintaining union.

federalism, mode of political organization that unites separate states or other polities within an overarching political system in such a way as to allow each to maintain its own fundamental political integrity. Federal systems do this by requiring that basic policies be made and implemented through negotiation in some form, so that all the members can share in making and executing decisions. The political principles that animate federal systems emphasize the primacy of bargaining and negotiated coordination among several power centres; they stress the virtues of dispersed power centres as a means for safeguarding individual and local liberties.

The various political systems that call themselves federal differ in many ways. Certain characteristics and principles, however, are common to all truly federal systems.

Written constitution.

First, the federal relationship must be established or confirmed through a perpetual covenant of union, usually embodied in a written constitution that outlines the terms by which power is divided or shared; the constitution can be altered only by extraordinary procedures. These constitutions are distinctive in being not simply compacts between rulers and ruled but involving the people, the general government, and the states constituting the federal union. The constituent states, moreover, often retain constitution-making rights of their own. (see also  constitutional law )

Noncentralization.

Second, the political system itself must reflect the constitution by actually diffusing power among a number of substantially self-sustaining centres. Such a diffusion of power may be termed noncentralization. Noncentralization is a way of ensuring in practice that the authority to participate in exercising political power cannot be taken away from the general or the state governments without common consent. (see also  decentralization)

Areal division of power.

A third element of any federal system is what has been called in the United States territorial democracy. This has two faces: the use of areal divisions to ensure neutrality and equality in the representation of the various groups and interests in the polity and the use of such divisions to secure local autonomy and representation for diverse groups within the same civil society. Territorial neutrality has proved highly useful in societies that are changing, allowing for the representation of new interests in proportion to their strength simply by allowing their supporters to vote in relatively equal territorial units. At the same time, the accommodation of very diverse groups whose differences are fundamental rather than transient by giving them territorial power bases of their own has enhanced the ability of federal systems to function as vehicles of political integration while preserving democratic government. One example of this system may be seen in Canada, which includes a population of French descent, centred in the province of Quebec. (see also  power, balance of)

Elements maintaining union.

Modern federal systems generally provide direct lines of communication between the citizenry and all the governments that serve them. The people may and usually do elect representatives to all the governments, and all of them may and usually do administer programs that directly serve the individual citizen.

The existence of those direct lines of communication is one of the features distinguishing federations from leagues or confederations. It is usually based on a sense of common nationality binding the constituent polities and people together. In some countries this sense of nationality has been inherited, as in Germany, while in the United States, Argentina, and Australia it had to be at least partly invented. Canada and Switzerland have had to evolve this sense in order to hold together strongly divergent nationality groups. In the newly formed federal systems of India, Malaysia, and Nigeria, the future of federalism is endangered by the absence of such a common national sense.

Geographic necessity has played a part in promoting the maintenance of union within federal systems. The Mississippi Valley in the United States, the Alps in Switzerland, the island character of the Australian continent, and the mountains and jungles surrounding Brazil have all been influences promoting unity; so have the pressures for Canadian union arising from that country's situation on the border of the United States and the pressures upon the German states generated by their neighbours to the east and west. In this connection, the necessity for a common defense against common enemies has stimulated federal union in the first place and acted to maintain it.

Elements maintaining noncentralization. The constituent polities in a federal system must be fairly equal in population and wealth or else balanced geographically or numerically in their inequalities. In the United States, each geographic section has included both great and small states. In Canada, the ethnic differences between the two largest and richest provinces have prevented them from combining against the others. Swiss federalism has been supported by the existence of groups of cantons of different size categories and religiolinguistic backgrounds. Similar distributions exist in every other successful federal system.

A major reason for the failure of federal systems has often been a lack of balance among the constituent polities. In the German federal empire of the late 19th century, Prussia was so dominant that the other states had little opportunity to provide national leadership or even a reasonably strong alternative to the policy of the king and government. During the Soviet era (1917-90/91), the existence of the Russian Soviet Federated Socialist Republic--occupying three-fourths of the area and containing three-fifths of the population--severely limited the possibility of authentic federal relationships in that country even if the Communist system had not.

Successful federal systems have also been characterized by the permanence of their internal boundaries. Boundary changes may occur, but such changes are made only with the consent of the polities involved and are avoided except in extreme situations.

In a few very important cases, noncentralization is given support through the constitutionally guaranteed existence of different systems of law in the constituent polities. In the United States, each state's legal system stems directly and to a certain extent uniquely from English (and, in one case, French) law, while federal law occupies only an interstitial position binding the systems of the 50 states together. The resulting mixture of laws keeps the administration of justice substantially noncentralized, even in federal courts. In Canada, the existence of common-law and civil-law systems side by side has contributed to French-Canadian cultural survival. Federal systems more often provide for modification of national legal codes by the subnational governments to meet special local needs, as in Switzerland.

The point has often been made that in a truly federal system the constituent polities must have substantial influence over the formal or informal constitutional-amending process. Since constitutional changes are often made without formal constitutional amendment, the position of the constituent polities must be such that serious changes in the political order can be made only by the decision of dispersed majorities that reflect the areal division of powers. Federal theorists have argued that this is important for popular government as well as for federalism.

Noncentralization is also strengthened by giving the constituent polities guaranteed representation in the national legislature and often by giving them a guaranteed role in the national political process. The latter is guaranteed in the written constitutions of the United States and Switzerland. In other systems, such as those of Canada and Latin America, the constituent polities have acquired certain powers of participation, and these have become part of the unwritten constitution.

Perhaps the most important single element in the maintenance of federal noncentralization is the existence of a noncentralized party system. Noncentralized parties initially develop out of the constitutional arrangements of the federal compact, but once they have come into existence they tend to be self-perpetuating and to function as decentralizing forces in their own right. The United States and Canada provide examples of the forms that a noncentralized party system may take. In the two-party system of the United States, the parties are actually coalitions of the state parties (which may in turn be dominated by specific local party organizations) and function as national units only for the quadrennial presidential elections or for purposes of organizing the national Congress. Party financing and decision making are dispersed either among the state organizations or among widely divergent nationwide factions. (see also  political party)

In Canada, on the other hand, the parliamentary form of government, with its requirements of party responsibility, means that on the national plane considerably more party cohesiveness must be maintained simply in order to gain and hold power. There has been a fragmentation of the parties along regional or provincial lines. The party victorious in national elections is likely to be the one able to expand its provincial electoral bases temporarily to national proportions.

Federal nations with less-developed party systems frequently gain some of the same decentralizing effects through what the Latin Americans call caudillismo--in which power is diffused among strong local leaders operating in the constituent polities. Caudillistic noncentralization apparently exists also in Nigeria and Malaysia.

Elements maintaining the federal principle. Several devices found in federal systems serve to maintain the federal principle itself. Two of these are of particular importance.

The maintenance of federalism requires that the nation and its constituent polities each have substantially complete governing institutions of their own, with the right to modify those institutions unilaterally within limits set by the compact. Both separate legislative and separate administrative institutions are necessary.

The contractual sharing of public responsibilities by all governments in the system appears to be a central characteristic of federalism. Sharing, broadly conceived, includes common involvement in policy making, financing, and administration. Sharing may be formal or informal; in federal systems, it is usually contractual. The contract is used as a legal device to enable governments to engage in joint action while remaining independent entities. Even where there is no formal arrangement, the spirit of federalism tends to infuse a sense of contractual obligation.

Federal systems or systems strongly influenced by federal principles have been among the most stable and long-lasting of polities. But the successful operation of federal systems requires a particular kind of political environment, one that is conducive to popular government and has the requisite traditions of political cooperation and self-restraint. Beyond this, federal systems operate best in societies with sufficient homogeneity of fundamental interests to allow a great deal of latitude to local government and to permit reliance upon voluntary collaboration. The use of force to maintain domestic order is even more inimical to the successful maintenance of federal patterns of government than to other forms of popular government. Federal systems are most successful in societies that have the human resources to fill many public offices competently and the material resources to afford a measure of economic waste as part of the price of liberty.

연방제도 (聯邦制度, federalism).각기 독립된 국가나 서로 다른 형태를 가진 정체(正體)들을 하나의 포괄적인 정치체제로 통합하되, 각 구성체가 본래의 기본적인 정치형태를 유지할 수 있도록 허용하는 정치제도.

연방제도는 기본적인 정책을 결성하고 실행할 때에는 어떤 형태로든 반드시 구성체들 사이의 협상 과정을 거치도록 규정하여 모든 구성체가 정책결정과 집행에 동참할 수 있는 길을 열어놓고 있다. 연방제도를 움직이는 정치 원리는 여러 세력간의 교섭과 협상에 의한 합의 그리고 개인과 지방의 자유에 대한 안전판으로서의 권력분산이다. 다양한 정치체제가 연방제를 자처하고 있지만, 이들은 많은 점에서 서로 다르다. 그러나 진정한 연방제도는 모두 다음과 같은 공통된 특징과 원칙을 갖고 있다.

성문헌법

연방관계는 지속적인 일원적 계약을 통해 수립되거나 비준되어야 한다. 이 계약은 대개 권력의 분산, 공유를 규정하고 있는 성문헌법의 형태로 구체화되며, 특별한 절차를 거쳐 개정될 수 있다. 이러한 헌법은 단순히 통치자와 피통치자 간의 계약이 아니라 국민과 중앙정부 및 연방을 구성하고 있는 각 지방정부들이 관련되어 있다는 점에서 뚜렷한 특징을 갖는다. 게다가 연방을 구성하고 있는 각 지방정부들은 독자적인 헌법제정권을 보유하는 경우가 많다.

지방분권

정치제도 자체가 독립된 권력 사이의 실질적인 권력분산을 통해 헌법을 반영해야 한다. 이러한 권력분산을 지방분권이라고 부를 수 있다. 지방분권은 중앙정부나 지방정부가 공동의 승인 없이 정치권력행사에 참여할 권한을 빼앗기지 않도록 보장해주는 실제적인 방법이다.

권력의 지역적 분할

연방제의 3번째 요소는 미국에서 지방 민주주의로 불리는 것이다. 여기에는 2가지 측면이 있다. 즉 다양한 집단과 그들의 이해에 대한 대표권의 중립과 평등을 보장하는 방법으로서의 지역적 분할이라는 측면과 동일한 시민 사회 내의 다양한 집단의 자치권과 대의권 확보방법으로서의 측면이 있다. 지역의 중립성은 비교적 동등한 지역단위 만큼의 투표를 허용함으로써 새로운 이익집단이 그들의 세력에 비례한 대의권을 확보할 수 있게 되어 변화가 많은 사회에서는 매우 유용한 것으로 나타났다. 그와 동시에 일시적이지 않은 근본적인 차이점을 가진 다양한 집단들이 제각기 자신의 지역적인 권력기반을 확보하게 하는 것은 연방제도가 민주적인 정부를 유지하면서도 정치적 통합기능을 발휘할 수 있도록 해준다. 서로 다른 민족집단을 중심으로 여러 개의 공화국으로 구성되어 있던 옛 유고슬라비아와 프랑스계 후손들로 구성되어 있는 퀘벡 주를 가진 캐나다를 예로 들 수 있다.

통합을 유지하는 요소

오늘날의 연방제도는 대체로 시민과 그들에게 봉사하는 모든 정부 사이에 직접적인 의사소통장치를 제공하고 있다. 국민은 모든 단위의 정부에 내보낼 대표자를 선출할 수 있고, 모든 대표자는 개개의 시민들에게 직접 봉사하는 선거공약을 집행한다. 이러한 직접적인 의사소통장치는 연맹 혹은 연합과 연방을 구별해주는 하나의 특징이 된다. 그것은 일반적으로 여러 조직체와 국민을 하나로 묶어주는 공통된 국민감정에 바탕을 두고 있다. 독일 같은 몇몇 나라에서는 국민적 일체감이 역사적으로 계승되어왔으나 미국·아르헨티나·오스트레일리아에서는 어느 정도 인위적으로 만들어내야 했다. 또한 캐나다·스위스·유고슬라비아는 다양한 민족집단을 결속시키기 위해 국민적 일체감을 발전시켜야 했다. 인도·말레이시아·나이지리아와 같은 신생연방국가에서는 그러한 국민적 일체감의 결여로 연방제의 장래가 위협받고 있다.

지리적 불가피성은 연방제도의 통합을 유지하는 데 중요한 역할을 담당해왔다. 미국의 미시시피 강 유역, 스위스의 알프스 산맥, 오스트레일리아 대륙의 섬나라라는 특성, 그리고 브라질을 둘러싼 산맥과 밀림은 모두 통합을 촉진하는 요인들이다. 캐나다에서는 미국과 맞닿아 있다는 지리적 상황이 통합을 유지하게 만드는 압력으로 작용했고, 게르만 국가들은 동쪽과 서쪽에 접해 있는 이웃 국가들로부터 그러한 압력을 받았다. 이런 점에서 볼 때 공동의 적에 대한 공동방어의 필요성으로 인해 연방결성이 촉진되었으며 계속 유지시키는 요인으로 작용해왔다.

지방분권을 유지하는 요소

연방을 구성하고 있는 각각의 지방 정부들은 인구와 부에 있어서 비교적 평등해야 하며, 그렇지 않으면 차이나는 점들이 지리적·수적인 면에서라도 균형을 이루어야 한다. 미국의 각 지역에는 큰 주와 작은 주가 골고루 섞여 있다. 캐나다에서는 가장 크고 부유한 2개의 주(州)가 민족적으로 다르기 때문에 나머지 주들의 독립을 유지시킬 수 있었다. 스위스에서는 서로 다른 크기와 상이한 종교를 배경으로 한 주(州)집단의 존재가 연방체제를 유지해왔다. 연방제도가 성공을 거두고 있는 나라에는 모두 이와 비슷한 분배를 이루고 있다.

연방제가 실패하는 주된 이유는 대부분 연방을 구성하고 있는 지방 정부들간에 균형을 이루지 못했기 때문이다. 19세기말의 독일연방제국에서는 프로이센이 절대적으로 우세하여 다른 나라들은 국가를 이끌 수 있는 기회를 거의 얻지 못했으며, 황제와 정부의 정책에 강력한 대안을 제시할 기회조차 얻지 못했다. 소련에서는 러시아 소비에트 사회주의 연방공화국이 전체면적의 3/4과 전체인구의 3/5을 점유하고 있어 공산주의 체제가 아니었더라도 진정한 의미의 연방관계가 성립될 가능성은 크게 제한되었을 것이다. 성공적인 연방제도가 갖고 있는 또하나의 특징은 연방을 이루는 각 지방 정부 사이의 경계선의 영속성이다. 경계선이 변경될 수는 있지만, 그러한 변경은 관련 정부의 동의에 의해서만 이루어지고, 극단적인 상황을 제외하면 경계선은 변경되지 않는다. 중요한 예로 연방을 구성하는 정부들이 독자적인 법률체계를 가질 수 있도록 헌법으로 보장해줌으로써 지방분권을 지탱하는 경우가 있다. 미국의 경우 각 주의 법률체계는 모두 영국법(한 주의 경우에만 프랑스 법)에 직접 뿌리를 두고 있지만 각각 독특한 법률체계를 유지하고 있으며, 연방법은 다만 50개 주의 법률체계를 한데 묶는 역할만 담당하고 있다. 따라서 이러한 법률체계의 혼합은 연방법원에서도 사법행정을 상당히 지방분권적으로 유지하게 한다. 캐나다에는 영국의 관습법 체계와 유럽 대륙의 로마 법 체계가 병존하여 프랑스계 캐나다 문화의 존속에 기여한다. 연방제는 정부들이 각 지역의 특수한 필요성에 맞추어 연방법을 수정할 수 있도록 규정하고 있는 경우가 많은데 스위스가 바로 이런 경우에 해당한다.

진정한 연방제도는 연방을 구성하고 있는 지방정부들이 공식적 혹은 비공식적인 헌법 수정 과정에 실질적인 영향력을 행사해야 한다는 주장이 자주 제기되어 왔다. 헌법은 공식적인 개정절차를 거치지 않고 변경되는 경우가 많으므로, 지방분권을 반영하는 분산된 다수의 결정만이 정치 질서에 중대한 변화를 가져올 수 있도록 하기 위해서는 연방을 구성하는 각 지방정부들이 이러한 지위를 가져야 한다는 것이다. 연방제도를 옹호하는 학자들은 연방제도만이 아니라 대의제정부에서도 이것은 매우 중요하다고 주장해왔다. 연방을 구성하는 지방정부들의 연방의회에 대한 대의권을 보장해주는 것과 연방정치과정 내에 보장된 역할을 부여하는 것은 지방분권을 강화시켜 준다. 미국과 스위스에서는 지방정부의 대(對)연방 참정권을 성문헌법으로 보장하고 있다. 캐나다와 중앙·남아메리카 같은 경우에도 연방구성체들이 일정한 참여권을 갖고 있지만, 불문헌법으로 규정되어 있다. 연방의 지방분권을 유지하는 데 가장 중요한 단일 요소는 비(非)중앙집권적인 정당 체계일 것이다. 비중앙집권적 정당은 연방을 결성할 때 제정한 헌법규정에서 비롯되지만, 일단 결성이 되면 자생력을 갖고 스스로 권력분산 세력으로 작용하는 경향이 있다. 미국과 캐나다는 지방분권적인 정당이 채택할 수 있는 형태의 본보기를 보여준다. 미국의 양당체제에서 양(兩)당은 사실상 각 주의 정당들(이 정당들은 다시 별도로 구성된 지구당 조직의 지배를 받을 수 있음)이 제휴한 정당연합체이고, 4년에 1번씩 실시되는 대통령 선거나 연방의회 선거 때만 전국적인 조직체로서의 기능을 발휘한다. 당의 재정과 의사결정은 각 주의 당 조직이나 전국적인 파당에 분산되어 있다.

반면에 캐나다에서는 정당의 책임이 요구되는 의원내각제를 채택하고 있어 전국 수준에서의 집권과 권력유지를 위해 정당들이 훨씬 더 강한 응집력을 유지해야 한다. 캐나다의 정당들은 지역이나 주의 경계선을 따라 분산되어 있다. 총선에서 승리한 정당은 지역기반을 일시적으로나마 전국 규모로 확대할 수 있는 정당이 된다. 정당체제가 발달하지 못한 중앙·남 아메리카의 연방국가들은 '카우디이스모'(강력한 토호들이 권력을 나누어 갖는 것)로 불리는 방식을 통해 지방분권과 같은 효과를 얻는 경우가 많다. 나이지리아와 말레이시아에는 이런 형태의 지방분권이 뚜렷이 존재한다.

연방의 원칙을 유지하는 요소

연방제도에 존재하는 몇 가지 장치가 연방원칙을 유지하는 역할을 하고 있다. 그중에서 특히 중요한 것은 다음의 2가지이다. 연방체제를 유지하려면 국가와 그것을 구성하는 지방정부들은 제각기 실질적이고 독립적인 완전한 통치기구를 가지고 있어야 하며, 연방계약에 규정된 테두리 안에서 각자의 통치기구를 독자적으로 바꿀 수 있는 권리도 가져야 한다. 별개의 입법기관과 별개의 행정기관이 모두 필요하다. 연방체제의 모든 정부들이 계약에 따라 공적인 책임을 나누어 갖는 것이 연방제도의 가장 핵심적인 특징이다. 책임분담은 광의로 해석하면 정책결정과 재정 및 행정에 공동으로 참여하는 것도 포함된다. 이러한 분담은 공식적일 수도 있고 비공식적일 수도 있다. 연방제도하에서는 이런 분담이 계약에 따라 이루어지는 경우가 많다. 계약은 정부가 독립된 실체로 존재하면서도 공동행동에 참여할 수 있게 해주는 법률적인 장치로 이용된다. 공식협정이 존재하지 않더라도 연방제도의 정신은 계약에 따른 의무감을 고취하는 경향이 있다.

역사적으로 연방체제나 또는 연방원칙의 영향을 많이 받은 정치체제일수록 안정되고 오래 지속되는 경우가 많았다. 그러나 연방제도가 제대로 기능을 발휘하려면 독특한 정치적인 환경이 필요하다. 그것은 일반 정부에도 도움이 되는 것으로서, 서로 협조하고 자제하는 정치적 전통이다. 특히 연방을 구성하고 있는 여러 정부들의 기본적인 이해관계가 일치하여 지방정부가 많은 재량권을 갖고 자발적으로 협조할 수 있는 사회에서 연방제도는 최고의 기능을 발휘한다. 국내질서를 유지하기 위한 강제력의 사용은 다른 형태의 정부보다 연방형태의 정부를 유지하는 데 훨씬 더 불리하다. 연방제도는 많은 공직을 충분히 채울 수 있는 유능한 인적 자원과 자유의 대가로 치러야 하는 것으로 어느 정도의 경제적인 낭비를 감당할 수 있을 만큼의 풍부한 물적 자원을 가진 사회에서 가장 큰 성공을 거둘 수 있다.